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1956年10月17日，中共中央批准聂荣臻提出的“自力更生为主，力争外援和利用资本主义国家已有的科学成果”作为发展导弹事业的方针。11月上旬，聂荣臻接连召集四次会议，研究贯彻“自力更生为主”的具体措施。12月29日，苏联如约运来2枚教学用的P-1导弹。
聂荣臻率团赴苏联谈判
1957年初，苏联同意从理工科高年级的中国留学生中挑选70多人改学导弹专业。1月2日，聂荣臻书面报告周恩来：看来苏方对我10月17日复电仅理解为派遣留学生。为在导弹技术方面争取苏联政府更多的援助，以节省时间和财力及少走弯路，建议总理访问苏联时，再次向苏方提出中国希望派代表团赴苏联谈判。
3月30日，中苏在莫斯科签订《关于在特种技术方面给予中华人民共和国援助的议定书》，规定苏联派遣5名专家到中国，在组织教学方法和在有关学校讲授喷气技术的课程中给予援助；苏联有关高校在1957—1958年教学年度，接收50名中国大学生；中国政府将偿付苏方P-1导弹的相关费用，并保证承担保密义务。
聂荣臻再次向周恩来建议：再提一下国防新技术援助的事，让他们派一些专家，提供一些资料和样品，由我们自己搞。周恩来表示同意，让他先与苏联驻中国的经济技术总顾问阿尔希波夫谈一下。6月18日傍晚，聂荣臻对阿尔希波夫说：我国政府想与贵国政府进行谈判，以前我已多次向您口头表达过我们的愿望。今天正式提出我国对原子弹、导弹等方面请苏联政府协助提出方案的请求，请您向贵国政府反映。6月29日，中国驻苏联大使馆商务参赞处来电，称苏方已接受中方提出的火箭货单，并同意考虑供应。苏联原子能总局希望中国速派代表团来苏商谈有关今后安排问题。7月22日，阿尔希波夫对聂荣臻说：“苏联政府对中国的要求表示支持，随时接待中国政府代表团赴苏联谈判。”周恩来得知后高兴地对聂荣臻说：“我立刻报告毛主席，你就着手考虑组织代表团吧。”
9月3日，聂荣臻主持中国政府工业代表团全体会议，宣布成立原子、导弹、航空、国防、秘书行政等五个组。7日，聂荣臻率代表团到达莫斯科。10日，双方正式谈判。14日，苏方交来苏中《关于生产新式武器和军事技术装备以及在中国建立综合性原子工业的协定（草案）》。20日，周恩来发去指示电：“可原则同意，再继续商谈。”9月底，中苏双方达成协议草案。10月15日，聂荣臻在国防新技术协定上签字。其中提到：“为培养设计和科学研究方面的干部和生产原子核武器的专家，苏联政府保证供给中国生产原子弹的全部技术资料，带有训练使用和战斗用的成品样品……并帮助中国设计和建设研究原子弹结构的设计院（代号221）。”
面对苏联“慷慨”援助，有人主张干脆进口整套工业、科研设备，照苏联提供的路子干就是了。聂荣臻认为这是一种错误倾向。11月12日，他对五院和国防工业部的负责人说：“导弹和飞机工厂的建设，规模不宜过大。因为苏联援助的都是较老产品，这方面更新换代的周期很短，船大了不容易掉头。五院要集中力量消化研究已经到手的样品、资料，在这个基础上进行仿制，并且着手自己设计新型号导弹。同时，研究探索固体燃料导弹和冲压式发动机。我们的技术人员应该虚心向苏联专家学习，目的是为着培养锻炼自己的技术队伍，积累自力更生的能力。”
12月10日，聂荣臻召集陈赓、钱学森等商讨五院1958年工作方针和任务问题，说从明年开始，五院首先要集中力量仿制。只有研究、仿制获得一定成就后，苏联才能供应我们中程导弹。所以这个方针一定要明确，以仿制为主。12月中旬，两列火车共60个车皮载着苏联P-2导弹及地面设备到达中国满洲里口岸，同时还来了103名苏联专家。
12月30日，苏联专家组抵达北京。1958年初，聂荣臻被指定为试验基地建设的总负责人。2月14日、15日，聂荣臻分别听取苏联专家盖杜柯夫和陈锡联、王尚荣、李觉汇报勘察选址方案，并商定成立特种工程指挥部，由工程兵负责施工。中央军委决定以志愿军第20兵团为基础，在甘肃酒泉东北的额济纳旗筹建综合导弹试验基地，借有线通信的“东风”代号，取名“东风基地”。以志愿军第19兵团为基础，在新疆罗布泊西北巴音郭楞蒙古自治州境内筹建核武器试验基地，因当地盛产马兰花而取名“马兰基地”。1960年和1962年底，两个试验基地初步建成，列入军队编制。
苏联明显拖延并设置障碍
1953年1月至1956年8月，中苏在核领域签订过4个援助协定。1957年、1958年苏联提供了几种过时的导弹、飞机等样品和资料，派了一批技术专家。1958年7月1日，苏联援建的研究性重水反应堆和回旋加速器建成。聂荣臻验收，并代表中方在验收合格证书上签字。可惜好景不长，苏联军方坚决反对赫鲁晓夫卖给中国原子弹、导弹技术，以种种借口拖延移交原子弹教学模型和图纸资料。他们先要求中国建专门仓库，盖好专门仓库，又说保密措施不够；有了保密措施，又经苏联保密专家审查通过，再无借口。8月初，中国拒绝赫鲁晓夫提出的关于建立长波电台和联合舰队的建议。10月苏联通知中国，11月接收原子弹教学模型和资料，可这却是空头支票。1959年6月20日，苏共中央致信中共中央，说正与西方国家谈判禁止核试验，中断包括原子弹教学模型和技术资料等重要项目，两年后看形势发展再说。
1960年1月4日，聂荣臻、陈毅联名写信给中国驻苏联大使刘晓，请他催询1959年2月7日中苏两国政府协定关于苏联援建航空及火箭科学研究院的换文问题，希望苏方在1月间能提出换文草案，1至2月间派遣选址专家小组来华。苏方没有回音。1月10日，聂荣臻向周恩来、邓小平并中央书记处报告《关于中苏科技合作中出现的新情况》。苏联断绝援助的迹象已经更加明显，导弹技术资料等都拖延不给了，看来苏联援助肯定靠不住了。1月15日，周恩来批示后将该报告转给外交部。
1月20日，聂荣臻致电刘晓，请他代表中国政府向苏联提出请求，延长在综合导弹试验基地的25名苏联专家的工作期限，再增聘8名有关专家。2月8日，刘晓照会苏联外交部。3月2日，苏联专家组组长巴托夫大将回复，建议缩短专家延聘期限和减少聘用人数。3月28日，聂荣臻回信同意，“但鉴于我国仿制苏联的几种导弹，将在今年年底和1961年初陆续出厂，因此希望苏联国防部在我们进行靶场试验时，能临时派遣专家组来华，以便帮助我们组织、分析试验”。同时，聂荣臻审改致苏联国防部部长马利诺夫斯基元帅的电报稿：“综合导弹试验基地第一期工程将在今年6月间完工并交付使用，我们拟在3至6月间，用苏联供应的两枚火箭进行一次实弹射击。为了使这次试验能够顺利获得预期的效果，我们请苏联国防部给予帮助，供应两发火箭和进行点火所需的液氧等燃料，派遣9名专家来我国帮助训练操作人员和进行实弹射击的技术指导工作。”苏联不但不派专家，反而提出中国购买苏联的P-2导弹发射试验，须经苏联国防部长同意。中国政府交涉后，苏联又借口中国液氧不合格，需要订购苏联液氧，于是中国签订购买苏联液氧的合同。而苏方仍在拖延，最后以“苏联液氧厂发生不可抗拒的事故”为由拒绝提供。种种迹象预示中苏两国关系将发生重大变化。
6月23日，聂荣臻召集陈赓、刘亚楼、张爱萍等商谈国防工业体制调整和对待苏联援助等问题。聂荣臻说：“当前国防工业的问题很多，近两年来，导弹、飞机等没有拿出什么东西来。……苏联对已经答应援助的和几个协定之内规定应该给我们的东西，它现在是一拖再拖，不给。因此，我们必须自力更生，非得靠我们自己不可。无非是拖长些时间，费一些钱，困难一点而已。”
7月3日，聂荣臻向毛泽东和中共中央报告：“在中苏关系的新形势下，有关科学技术上的若干问题，应有新的方针和做法。一年多以来，苏联对我国的科学技术援助和合作，处处卡紧，特别是在国防科技上已经封门。国民经济中的新技术，也已尽量控制。虽然有很多是两国协议的，苏方却采取一拖二推三不理的手法，就是不给。没有订好协议，或我们新提要求的，就更不用问了。我们一定要争一口气，有可能这样一逼，反而成为发展我们科学技术的动力，……协议上订了的援助，我们到时候就要询问，仍然要。但是如果对方不给，我们绝不再催，记上一笔账就成了。协议以外的新要求，现在也不要提了。”毛泽东、周恩来很快批准了这个建议。
聂荣臻坚持“两弹”不“下马”
从1959年开始，中国进入连续三年经济暂时困难时期。12月12日，聂荣臻主持中央军委常委第七次会议，决定在1960年初召开的中央军委扩大会议上，用林彪提出并经军委、中央同意的“两弹为主，导弹第一”的发展国防尖端技术的方针统一思想认识。
1960年4月4日，聂荣臻召集王秉璋、王诤、钱学森等座谈。他反复强调在导弹起步阶段，需要通过仿制“爬楼梯”、大练兵，从而掌握自行设计的本领。这样做，当前看来步子似乎是小了些，但科学技术学到手了，步子肯定是会快的。6月16日，五院提出试制和自行设计五种导弹型号，聂荣臻认为步子跨得太大，易走弯路，当前重点还是应该认真学习和掌握已有的导弹样品和资料，边干边学，培养壮大技术队伍。国家花那么多钱请来苏联专家，应抓紧时机尽量把他们的东西学到手，不然是个很大的浪费和损失。6月21日，聂荣臻听取王秉璋、钱学森等汇报时说：仿制工作要抓紧，总装时要小心谨慎，一个螺丝钉出问题，试验时就可能失败，千万不可大意。要坚持质量第一，在抓质量的前提下抓品种、速度。我们仿制苏联P-2导弹已经一年多了，要抓紧把它搞出来。仿制出来后，要发射试验一下。
7月16日，苏联政府照会中国外交部，单方面撤走在华的苏联专家，中断同中国签订的所有协定和合同。毛泽东说：“要下决心搞尖端技术，赫鲁晓夫不给我们尖端技术，极好！如果给了，这个账是很难还的。”聂荣臻主持会议研究五院的情况。聂荣臻说：“困难是暂时的，可以克服的，希望五院同志坚决贯彻中央和毛主席指示，自力更生，奋发图强，埋头苦干，下决心把我们自己的导弹制造出来。哪怕时间稍长一些，钱多花一些，也要坚决走这条路……五院在完成近程地地导弹的研制后，应集中力量尽速搞中远程和其他型号的导弹。”
试验基地的施工部队因粮食供应困难，不得不撤走，科技人员也被疏散，聂荣臻立即向周恩来报告。周恩来在中央军委会议上部署军队各大单位筹措粮食，紧急运往西北的试验基地，暂解燃眉之急。8月，在北戴河国防工业委员会会议上，有人提出现在肚子都吃不饱，“两弹”用钱太多了，影响国民经济的发展，应该“下马”。聂荣臻三次到会讲话，他说：“两弹”已有一定基础，如果队伍散了再接下去就很困难，我们的工作不能断线，继续努力还是可以的。“两弹为主，导弹第一”是中央批准的方针，不能动摇。聂荣臻经过广泛调研，提出科研部门要“缩短战线，任务排除，确保重点”，其他任务都要为“两弹”让路。8月20日，聂荣臻签发《关于导弹、原子弹应坚持继续攻关的报告》。这个报告得到毛泽东、周恩来等中央领导人的批准。
10月12日，聂荣臻在召集张爱萍等人研究1961年对苏联订货的外汇问题时说：苏联想压我们是压不倒的，中国人民是有骨气的，困难一定要克服，不能一切都伸手向苏联要。决不要依赖，我们自己可以搞的东西，就坚决不要向苏联买。苏联压我们是好事，我们应当争口气，挺起腰杆，不要乞求别人。只要我们硬，事情就好办。我们的国家很大，不可能靠购买武器来支撑国防，何况我们也没有那么多的钱。从科学发展的趋势来看，技术越发展，保密性越强，谁也不可能把最先进的东西交给别人，这一点不但应该作为我们思考问题的出发点，而且应该成为我们制定国防科研方针、政策、任务的依据。唯一的出路只有尽可能吸收国外先进成果，走自己研制的道路。陈毅是坚决支持聂荣臻的，多次对聂荣臻说：“我这个外交部长的腰杆现在还不太硬，你们把导弹、原子弹搞出来了，我的腰杆就硬了。”
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